חוק הנפט משנת 1952
נותן אמנם בחינם את הרישיון לחיפושים, אבל מטיל חובות נוקשים
לו רק החברות היו מצייתות לחוק הנפט, והמדינה היתה אוכפת אותו:
מהדיון על חוק הנפט בישיבת הכנסת, יום שני, 7 יולי 1952, מיכאל חזני (הפועל המזרחי):
"יש להתגונן מפני אי-ניצול של זכיינים. הפראקטיקה במקצוע מסובך זה מראה שיש חברות שמשתדלות להשיג זיכיון לא כדי לנצלו, אלא כדי לשמרו כרזרבה לעתיד לבוא, או כדי למנוע מהמתחרה את ניצולו. אין אנו יכולים להרשות לעצמנו דבר כזה, כי עם ישראל צריכים פרנסה במהירות. והנה, החוק המוצע מגן עלינו גם מפני אפשרות זו, והוא מאפשר לממשלה לבטל זיכיון שאין עוסקים בניצולו ״בשקידה הראויה״."
על הממשלה לוודא כי כל עוד קיים מונופול בתחום אספקת הגז הטבעי, מחיר הגז יהיה תחרותי. לשם כך עליה להשתמש במגוון האמצעים העומדים לרשותה ובראשם פיקוח על המחירים
מתוך איזון בין הצורך לפתח את משק הגז לבין האינטרסים של הצרכנים מול המונופול החזק, עליה להוזיל את עלות ייצור החשמל ולהפחית את יוקר המחיה.
(סיכום דו"ח מבקר המדינה, 2015, עמ' 65)
"
נקודות עיקריות:
זכיין חייב להתחיל בחיפושי נפט בתוך 4 חודשים מיום מתן הרישיון (סעיף 20).
עליו להתחיל בקידוח לא יאוחר מתום שנתיים, ולהמשיך בקדיחות ניסיון "בשקידה הראויה" עד שיגיע לתגלית (סעיף 21).
זכיין יכול לקבל הארכות לתקופת הרישיון "בלבד שסך כל תקופת הרישיון לא תתארך יותר משבע שנים לאחר נתינתו" (סעיף 18ב-1).
לאחר תגלית, הזכיין חייב להתחיל בעבודת פיתוח תוך 6 חודשים (סעיפים 24 ו-31).
זכיין חייב להודיע לממונה על הנפט מייד כשהוא מגיע לתגלית (סעיף 58).
תוך שלוש שנים מהכרזת התגלית, זכיין חייב להתחיל להפיק נפט או גז בכמויות "מסחריות" (סעיף 29).
לזכיין יש זכות לקבל הארכה לרישיון, שנקרא "חזקה", שיהיה בתוקף כל עוד אפשר להפיק נפט או גז, עד לתום 50 שנה (סעיף 29).
לאחר תגלית, יש לזכיין זכות לקבל הארכה לרישיון לפני קבלת החזקה כדי שהוא יקבע את גבולות החזקה שהוא רוצה (סעיף 18ב-2), כאשר גודל החזקה מוגבל ל-250 אלף דונם (סעיף 27א) לעומת גודל הרישיון שיכול להיות עד 400 אלף דונם (סעיף 17).
חשוב להדגיש שהארכת הרישיון בשנתיים לאחר תגלית אינה מקנה פטור לחובת הפיתוח. החזקה לא מוסיפה חובות או זכויות לאלה שברישיון החיפוש (סעיף 24)
זכיין לא יכול להעביר זכויות או לשעבד אותן אלא ברשות הממונה (סעיף 76).
לחוק הנפט כפי שהוא כתוב, לחצו ---> כאן
ל
"
16 שלבים בהם החברות או שעוברות על חוק הנפט או לוחצות ומשיגות את כל מבוקשן בתנאים מופלאים מהמדינה:
1) 2002 חברת החשמל מסכימה לתנאים מול ים תטיס כאילו מדובר בספק זר
למרות שחברת החשמל קנתה 99% ממאגר ים תטיס, הדירקטורים לא קבעו את מחיר עסקת רכישת הגז לפי מחיר המינימום שהיה נדרש כדי לאפשר את פיתוח המאגר, אלא קבעו לפי המחיר שספק הגז המצרי (EMG) קבע, 2.47$ ליחידת חום.
בנוסף, הסכימו להצמדה המחיר למדד שלא היה קשור לעלות ההפקה, כך שעם ההצמדה המחיר עלה כבר ל-3.10$ ב-2008, ובכך גם רווחיות שותפי ים תטיס.
למרות שמדובר בחברה ממשלתית, תנאי העסקה נשמרו כסוד למשך 3 שנים. יש לציין שבכירים בחברת החשמל מאותה תקופה חשודים היום בקבלת שוחד בפרשת סימנס.
2) 2005 העברת זכויות נפט של בריטיש גז לדלק ללא מכרז
הממונה על הנפט (שהיה כפוף אז לשר התשתיות פואד בן-אליעזר) אישר לחברת דלק של יצחק תשובה להצטרף לשותפות ישרמקו ברישיון תמר (במקור רישיון "מתן"), למרות שתוקף הרישיון היה צריך לפוג כאשר המפעיל BG עזב ולא עמד בתנאי הרישיון.
מיקום המאגר כבר היה ידוע לפי סקרים סייסמים. במקום לחלק את זכויות החיפוש בחינם, המידנה יכלה למכור אותן לחברות כמו סטטאויל, גזפרום, ENI, או TOTAL וכו', שהיו באות לעשות את העבודה עבור כמה מיליארדים וכמה אחוזים מהמכירות, ז"א סדר גודל פחות ממה שהמדינה תשלם בסופו של דבר לשותפות תמר.
פרופ' ירון זליכה ופרופ' איתן ששינסקי על חלוקת זכיונות ללא פיקוח לדלק ונובל
"מי שיעכב פיתוח של שדה גז ששייך למדינת ישראל ולאזרחיה, השדה ילקח ממנו" - שר האוצר יובל שטייניץ
3) 2005 -2012 חלוקת רשיונות בחינם בלי תכנון, גם לאחר גילוי תמר
הממונה על הנפט במשרד האנרגיה ממשיך לחלק רישיונות חיפוש גם לאחר עזיבת BG ("היתרים מוקדמים").
יותר מ-20 רישיונות חולקו לרוב שטחי הים, ללא התאמת תוכנית צריכה אסטרטגית לתוכנית החיפוש, למרות שהממצאים של BG הצביעו על אפשרות סבירה לתגליות גדולות.
חלוקת הרישיונות היתה לשותפויות משקיעים (ללא גב פיננסי רחב או נסיון בתחום) שבמקרה של תקלה רצינית בעומק הים לא תוכלנה לעמוד בהוצאות הנזקים. (אסון מפרץ מקסיקו לדוגמא).
חשוב לציין שגם חברת נובל העולמית אינה אחראית. זו בכלל חברת הבת שלה, נובל מדיטרניאן, שרשומה במקלט מס באיי קיימן.
כאמור הרישיונות לא ניתנים לחברות מבצעות בעצמן, אלא לקבוצות של משקיעים, כאשר המשקיעים שמעסיקים את החברה המבצעת. בכך יש הוצאות כפולות-החברה המבצעת עושה את העבודה שלה ולוקחת את הרווחים על הביצוע, ואז באים המשקיעים שדורשים רווחים נוספים מעל אלו של המבצע. בנוסף, המשקיעים מהווים שותפויות, ומי שמשקיע בשותפות כזאת הוא בדרך כלל מי שיש לו הפסדים שהוא יכול לקזז מול רווחי השותפות, כך שלא שולם מס הכנסה למדינה.
גם אחרי תגלית תמר ב-2009, שהעלתה את הסיכויים לעוד תגליות לגבוהים מאוד, חולקו עוד 10 היתרים מוקדמים לשטחי ים, כמעט בחינם, בלי מכרזים. (היתר מוקדם ניתן בסוד, שנה לפני שהרישיון הרשמי ניתן ופורסם).
יתכן שהבעייתיות במתן רישיונות בשלב זה בחינם מסביר למה הממונה על הנפט פרסם רק בנובמבר 2012 את חלוקת רישיונות רות A, B, ו-C במרס 2009 לקבוצת נובל ודלק (ילקוט הפרסומים 6506 התשע"ג עמ' 1357).
4) 2006 הארכת רשיון תמר לתקופה לא חוקית
אחרי כניסת נובל למאגר תמר כמפעילה, הממונה מאריך את תוקף הרישיון עד לסוף 2008 למרות שהוא הונפק במקור ב-2000. ע"פי החוק תוקף הרישיון לא יהיה ליותר משבע שנים.
5) 2009 מתגלה גז בתמר אחרי שפג הרשיון
עבודת הקידוח הסתיימה אחרי שפג תוקפו של הרישיון, למרות שכבר הייתה הארכה מעבר למותר ע"פ החוק. העונש על קידוח בלי רישיון בר תוקף הוא חצי שנת מאסר (סעיף 69 לחוק הנפט).
יש לציין שמיקום התגלית היה במקום שחברת BG סימנה ב-2002.
6) 2009 -2010 זכייני תמר מנצלים הזדמנות כדי להעלות רווחים
במקביל לדרישות ספקית הגז המצרי EMG להעלאת מחיר הגז, חברת החשמל הישוותה את המחיר ששולם לנובל ושותפיה במאגר ים תטיס. כלומר, רווחי זכייני ים תטיס (דלק ונובל) גדלו על חשבון הציבור.
מ-2004 כשהמחיר נסגר על 2.47$ ליחידת חום, המחיר עלה עד לאמצע 2008, בגלל הצמדות ל-3.10$ (לפי הדוח השנתי של דלק קידוחים). אבל בסוף 2009, נסגר חוזה חדש ב- 4.70$.
7) מרץ 2011 - חוק ששינסקי במקום פיקוח
שנה לאחר העלאת מחיר הגז מים תטיס מ-3$ ל-4.7$, ועדת ששינסקי הניבה את "חוק ששינסקי" (חוק מיסוי רווחי נפט) שעבר בכנסת. לפי החוק, אם משרד האנרגיה לא אוכף את חוק פיקוח המחירים (שלא הוזכר במשך כל הדיונים), מס מיוחד יוטל על הרווחים המונופוליסטיים של הספקים.
העברת החוק גרמה בעצם להשכחת הדרישה לפיקוח מחירים.
ע"פ חוק פיקוח מחירים, מחיר הגז של ים תטיס לא היה אמור לעבור את רף 2.5$ כאשר הרווחים של הזכיינים במחיר הזה היו מצוינים ביחס לתחום. המחיר של 4.7$ השאיר בידי הזכיינים תוספת של 2$ של רווחי על, ז"א רווחים מונופוליסטיים.
במקום לחתוך את המחיר חזרה ל-2.5$, חוק ששינסקי קבע שעל הרווחים המונופוליסטיים המדינה תטיל מס כדי לקבל בחזרה כחצי. כפי שאמר ירון זליכה, בהפגנה ביולי 2015:
"אומרים לנו שמאות מיליארדי שקלים יזרמו לכיסו של עם ישראל. מה הם שוכחים להגיד? שכיסו השני של עם ישראל ישלם כפול. על כל 200 מיליארד שקל שעם ישראל ישלם מכיס אחד, יחזרו אליו רק 100 לכיס השני. מאוד נחמד. אני, כרואה חשבון, מעדיף לא לשלם את ה-200 ולא לקבל את ה-100….ולא דיברתי עוד על עלויות הביטחון שהשיתו עלינו."
חוק ששינסקי גם הקנה לספקים הישג תעמולתי אדיר, כאשר רוב הציבור, שלא הבין את זכויותיו, ראה את החוק כשינוי רגולטורי לרעת הספקים, במקום להבין שהציבור עמד לשלם כפול. עוד פריצה נוספת בחוק לטובת הספקים הייתה מגבלת המס על יצוא. החוק קבע את רמת המס על יצוא כרמתו במכירות מקומיות. ז"א, אם נמכר גז בישראל ב-6$ ליחידה, וב-10$ ביצוא לטורקיה, אין מס על הפער של 4$.
8) יולי 2011 - נוהל חדש לקביעת "תגלית" שמהווה פטור מחובת פיתוח
בעקבות תגלית לוויתן בסוף 2010, הממונה על הנפט החליט שלא הייתה "בהכרח" תגלית.
לפי נוהל חדש וסודי, שפרטיו לא פורסמו עד היום, "חזקה ניתנת על-ידי הממונה על ענייני הנפט לאחר שהוכח בפניו כי יש בהפקה כדאיות כלכלית (תגלית מסחרית").
לנוהל החדש אין בסיס חוקי אלא ההפך. לפי החוק, משמעות "תגלית" היא הטלת חובת פיתוח על זכיין הרישיון. לפי החוק, הזכיין מודיע על תגלית (סעיף 58) ומקבל באופן אוטומטי את החזקה (סעיף 26). מטרת החוק היא לחייב זכיינים לפתח מאגרים, ולא להשאיר בידיהם את היכולת לדחות פיתוח עד שיהיה להם נוח או רווחי יותר. ע"פ החוק, אם לא נוח לפתח, הרישיון חוזר למדינה, שיכולה להוציא אותו לאחרים בעת שיהיה כדאי יותר למדינה.
הנוהל החדש נועד לתת לספקים את היכולת להמשיך להחזיק את הרישיונות עד שהפיתוח יהיה רווחי להם יותר, או לפחות עד תום שבע שנות הרשיון. (עם רישיון שמשון הממונה והנוהל שלו הסתבכו, כפי שהוסבר למטה.)
9) 2012 קריסת מאגר ים תטיס ללא הטלת קנס הולם על הזכיינים
מחקר שחברת החשמל הזמינה הצביע על כך שרשלנות חברת נובל גרמה לקריסת מאגר ים תטיס ולהפסדים של מיליארדים למדינה. במקום לתבוע את הזכיינים על הנזק, הוטל קנס של 30$ מיליון, זהה לסכום הערבות.
(תוצאות האירוע גם מהוות תזכורת שרמת הערבויות אינה תואמת את הסיכונים.)
10) 2012 - הסכמי תמר במחירים מונופוליסטים
בעקבות ירידת יכולת התפוקה של ים תטיס, הפסקת הזרמת הגז ממצרים, חוק ששינסקי ואיומי הזכיינים שהגז יופק ליצוא, חברות פרטיות נאלצו לסגור חוזים מול שותפות תמר במחירים גבוהים בהרבה ממחירים שהיו מתקבלים לפי חוק פיקוח מחירים.
בחברת החשמל, שבלי הסכמתה אי אפשר היה לפתח את מאגר תמר, החוזה אושר ע"י 7 דירקטורים מתוך 18. 4 דירקטורים התנגדו, והיועץ המשפטי של החברה פסל עוד 7 בגלל "ניגוד עניינים".
חברת חשמל התחייבה לקניית מינימום, התחייבות לא סבירה בהתחשב ברווחיות העצומה הצפויה לשותפות גם ברמת המכירות נמוכה יותר.
מתחרים פרטיים לחברת החשמל לא חוייבו בקניית המינימום, מה שאומר שעלות ההתחייבות נופלת על הציבור ורווחיות המתחרים הפרטיים מובטחת.
באיחור של שנה, וועדת המחירים של משרד האנרגיה בחנה את הצורך בפיקוח מחירים. הדוח השנתי של דלק קידוחים ל-2013 סיכם את המצב: "ביום 22.4.2013 פורסם צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (החלת החוק על גז טבעי וקביעת רמת פיקוח) המטיל פיקוח על משק הגז ברמה של דיווח על רווחיות ומחירים. בנוסף לכך, נבחנת גם האפשרות להטיל פיקוח על מחירי הגז הטבעי בישראל ברמה של קביעת מחיר. במקרה בו יוטל פיקוח על המחירים, וייקבע מחיר מרבי הנמוך מהמחירים הקבועים בהסכמים למכירת גז טבעי של השותפות, ככל שקביעה זאת תעמוד בבחינה משפטית, עלולה להיות לכך השפעה לרעה על עסקי השותפות, שהיקפה ייגזר מהמחיר המרבי שייקבע." (יש לציין שפיקוח רווחיות יותר סביר במשק שבו ייפתחו כמה מאגרים, כל אחד עם עלויות שונות.)
11) 2013 ויתור על צינור נוסף מתמר
החוזה בין חברת החשמל לבין שותפות תמר כלל התחייבות של השותפות להניח צינור שני לחוף. בתמורה להוזלת המחיר לחברת החשמל, בוטלה ההתחייבות לצינור נוסף, למרות שכל המשק חיכה להשלמת הצינור הנוסף.
לפי חוק הנפט, לשר יש סמכות לדרוש כל סוג של פיתוח והגברת הפקה, ולפסול רישיון או חזקה למי שלא מציית להוראות. אבל עד היום השר נמנע מלהורות במפורש על הנחת צינור נוסף
12) 2013 החלטה על יצוא מבלי לדאוג לתמורה על אובדן המשאב
בעקבות ועדת צמח, הממשלה מחליטה ביוני 2013 לאשר יצוא כל עוד כמות הגז לשימוש מקומי תהיה 540 BCM.
(ההחלטה מציינת שלא מדובר בכמות ש"הוכחה" אלא כמות שיתכן אפשר להפיק ב-50% וודאות--ז"א שיש 50% סיכוי ליותר, ו-50% סיכוי לפחות).
הבעיות הטמונות בהחלטה על היצוא:
1. לא נקבעה רמת הכנסה מינימאלית שתבטיח לציבור תמורה הולמת לאובדן המשאב.
2. לא הוגבל קצב היצוא. תוצאת האישור הזה מאפשרת לצרכנים זרים להתחרות עם הצרכן המקומי ובכך להעלות את המחיר המקומי. (יש לציין שאישור ההחלטה כללה סעיף שחישוב היצוא יחושב מחדש ב-2018.) הממשלה הצדיקה את ההחלטה בצורך לאפשר פיתוח מיידי של מאגר לוויתן.
היום, יותר משנתיים אחרי, פיתוח לוויתן עדיין לא התחיל, הוכחה שההחלטה הייתה מבוססת על הנחות שגויות.
בהחלטה על יצוא, הממשלה קבעה שיש להעביר "זכויות יצוא" ממאגרים קטנים למאגר לוויתן, הסיבה - שלוויתן יפותח עם אמצעי יצוא.
אבל ע"פ חוק משק הגז (2002) אסור ליצרן גז כלשהו לייצא בעצמו. כל הגז שמופק בישראל חייב עפ"י החוק לעבור דרך רשת ההולכה של החברה הממשלתית נתגז, כולל הגז המיועד ליצוא.
13) 2014 פטורים לקראת עסקת וודסייד והטבות בשטרי חזקות לוויתן
לקראת שיתוף חברת וודסייד האוסטרלית ברישיון לוויתן, הממונה על הנפט קבע (4 שנים לאחר גילוי הגז בלוויתן) שהמאגר הוא "תגלית". במקביל, שר האנרגיה הקנה לזכיינים חזקות ל-30 שנה, יחד עם אישור לדחיית סיום הפיתוח בשנה נוספת עד ל-2018 (במקום 3 שנים לפיתוח המאגר, המונופול קיבל 4 שנים).
עוד אישורים לקראת עסקת וודסייד היו:
(1) טיוטה של תיקון חוק ששינסקי לגבי מיסוי יצוא (תיקון שהממשלה התחייבה ליישם כחלק מהחלטתה לגבי יצוא); (2) הממונה על ההגבלים העסקים הכריז על פטור לזכיינים.
כשעסקת וודסייד התבטלה, לא בוטל אישור התגלית, אבל תיקון המס והפטור מהסדר כובל בוטלו. יתכן שאלה בוטלו כדי לאפשר לשותפות לוויתן תירוץ להמשיך לסרב לפתח את המאגר. שותפויות לוויתן נשארו עם חזקה שבה הטבות כמו למשל קביעה שחוזי יצוא יוכלו להגביל את סמכות השר לתת עדיפות לאספקה מקומית, בניגוד לסעיף 33 לחוק הנפט.
